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研究财政分权背景下的产能过剩问题

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  摘 要:目前,产能过剩问题不仅存在于传统行业,如钢铁、水泥、电解铝等行业,而且也存在于新兴行业,如风电设备、多晶硅等行业。本文以现阶段我国的财政分权体制为背景,对部分行业中的产能过剩问题进行研究。首先对我国目前的财政体制背景、产能过剩形成原因进行具体分析;其次重点对钢铁行业进行实证研究以及对“铁本事件”进行剖析,讨论我国产能过剩问题的体制性因素;最后提出在我国目前财政分权体制背景下解决产能过剩问题的政策建议。

  关键词:财政分权;钢铁行业;产能过剩;政策建议

  一、背景分析

  1994年,我国开始进行分税制改革,其宗旨是让地方政府拥有更大的财政自主权,能够在一定范围内独立地进行决策,进而可以更好地提供各种公共物品和服务,以满足本地经济发展和居民的需要。同时,政府的相关行为也会受到当地公众的监督,促使地方政府能够更有效地制定有利于本地经济和社会发展的财政政策,为公众谋求最大的利益[1]。但是,随着国内经济的不断发展以及国际形势的变化,这种财政分权体制本身的弊端也凸显出来职称论文。

  从1994年开始逐步发展起来的财政分权制度,是本文所立足研究的体制背景,在这种体制下,各级政府的收入来源被划归得更为具体、细致,但是,也导致了相关问题的出现。如在共享税方面中央财政的共享比例高于地方政府,并且地方政府不再具有与中央政府讨价还价的优势。因此,地方政府掌握的财政资源减少了,但是,财政支出所占的比重却高于中央政府,这样就出现了地方政府财政收支不平衡的状况。同时,财政分权后的地方政府拥有了一定的财权、事权,这样就有比较强烈的动机推动投资,发展该地区的经济,从而扩大税基,增加地方财政收入。在这种体制背景下,地方政府间便展开了激烈的竞争,采取各种手段招商引资,发展地方经济,由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效的行政干预等,这实际上是导致我国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素。

  早在2006年,国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,明确指出“当前,部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩,已经成为经济运行的一个突出问题,如果不抓紧解决,将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾,影响经济持续快速协调健康发展。”并且具体指出了推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则,以及调整的重点措施。2009年9月,国务院批转国家发改委、工信部等部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》;2009年10月,国务院常务会议认为“产能过剩的问题更加凸显”;2009年12月,中央经济工作会议提出“坚决管住产能过剩行业新上项目”。2010年3月,工信部发布的《中国工业经济运行2010年春季报告》称:“当前工业经济运行仍然面临六大困难,多个行业产能过剩问题依然严重”。2010年4月,国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工情况。2010年8月,工信部向社会公布了18个工业行业涉及2 087个企业的淘汰落后产能企业名单。

  可以看出,目前我国工业行业大面积(工信部公布的18个行业不包括风电设备、多晶硅行业)的存在产能过剩问题,中央政府也在积极制定相应的政策来抑制产能过剩,促进这部分行业的健康、持续发展。

  二、产能过剩成因分析

  对我国存在的产能过剩的界定可以表述为:由于周期性、结构性及体制性原因,而造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象[2]。对于我国部分行业产能过剩形成原因,专家、学者和业内人士各抒己见。笔者认为可以将产能过剩的形成原因总结为三类:

  1.经济周期性的产能过剩

  由于受到经济周期波动的影响,市场需求发生剧烈的变化,使得正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩。此类产能过剩是市场经济中较为正常的现象。

  2.结构性的产能过剩

  这是针对微观主体—企业来说的,形成结构性产能过剩的原因主要有两个:其一,企业从自身可持续发展的角度考虑,将一部分产能“窖藏”起来,以应对未来总体经济波动的不确定性,提高企业供给的灵活性。这种结构性的产能过剩是企业为应对未来经济形势不确定性的一种措施。其二,部分企业故意形成一部分产能过剩,这是“在位企业”阻止潜在企业进入而设置的一种进入壁垒。某些在位企业为了能够长期保持在行业中的优势地位和利润,通常进行巨大的投资,这种投资是长期的且成本较高,对于潜在的进入者能够起到很大的威慑作用,是一种极大的进入壁垒。潜在进入者会考虑到这些在位企业的闲置产能而却步,从而达到在位企业阻止行业中新进企业、保持获利空间的目的[3]。

  3.体制性的产能过剩

  由于目前我国市场经济体制不完善以及财政分权政策发展的过程中相应体制机制改革的滞后,促使了体制性产能过剩问题的出现。例如,在财政分权背景下,GDP作为考核地方政府政绩的重要指标而被盲目崇拜,使得新增的投资项目往往与国家的整体规划背道而驰。同时,由于地方政府为了吸引投资,而竞相给予企业以各种优惠,包括土地、环保、融资等,从而激发了地方政府间的恶性竞争。在这种恶性竞争下,不仅浪费了资源、污染了环境,而且加剧了产能过剩。

  经济周期性的产能过剩和部分结构性的产能过剩一般可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政政策与货币政策得到缓解,甚至消除,但是部分结构性的产能过剩和体制性的产能过剩却需要国家的宏观调控、相关政策的指导以及更科学地规范地方政府行为来逐步的控制和缓解。现阶段,正是由于政治集权、经济分权、土地产权模糊、预算软约束以及政府官员政绩考核体制等因素的影响,加剧了我国地方政府行为的异化,使得地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件,并扭曲企业的投资行为,来实现该地区财政收入的增加,从而导致了过度的产能投资和重复建设。本文重点对我国财政分权背景下部分行业尤其是钢铁行业的产能过剩问题进行研究。

  三、实证研究

  本文以钢铁行业为例,通过对该行业产能过剩问题的实证研究以及对“铁本事件”的剖析,分析我国目前部分行业产能过剩问题加剧的体制性原因。

  1.钢铁行业分析

  目前,我国是世界最大的钢铁生产国,钢铁业产量几乎占全球总产量的一半,粗钢产量更是紧随在后的日本、美国、俄罗斯和印度四国产量之和的2.2倍。我国钢铁行业之所以拥有如此巨大的产能:一方面,政府的支持性政策,鼓励了该行业的发展(直到2002年,政府还在推出优惠性政策支持钢铁行业的发展);另一方面,我国经济的高速发展也为钢铁行业的发展提供了巨大的动力。近几年来,随着基础设施建设、房地产业、机械设备生产以及汽车制造等行业的蓬勃发展,使得市场对钢铁产品存在着巨大的需求。在这种形势下,企业对未来的市场形势过度乐观,而过高的市场预期导致了企业不断扩大产能。?

  更主要的是,在我国目前的财政分权体制下,地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面考量,积极鼓励、支持甚至是威胁企业对GDP有显著贡献的项目进行投资,从而导致了部分行业产能过剩问题的加剧。

  虽然从2005年以来,国家相应出台了一系列措施抑制钢铁行业产能过剩、淘汰落后产能的政策,但是,通过这种行政干预手段来抑制钢铁行业产能过剩问题的收效并不是很明显,近几年来,我国的粗钢产量仍在逐年上升,并且一直维持在一个较高的增长率水平(如表1和图1所示)。

  从表1和图1可以看出,我国粗钢产量从2004年的28 291.1万吨增长到2009年的56 800万吨;从2004年占世界粗钢产量的26.40%上升到2009年占世界粗钢产量的46.57%,短短6年间,我国的粗钢产量就翻了1倍。更重要的是,2008年和2009年由于受到全球性金融危机的影响,世界粗钢产量出现了下降的趋势,而我国的粗钢产量却仍维持增长的态势,2009年增长率达到了10.86%,这与世界粗钢产量增长率为-8.84%形成了鲜明的对比。

  或许只研究产量与增长率不能说明问题的全部,我们可以用2004—2009年我国钢铁产量与开工率(生产能力利用率)的分析图(如图2所示),来进一步说明我国钢铁行业的产能过剩问题。

  从图2可以看出,虽然从2004—2009年,我国的钢铁产量在不断增长,6年时间产量值甚至翻了1倍(由于受到统计时间的影响,图中2009年的钢铁产量是按估计值计算的,而2009年实际钢铁产量则为56 800万吨,比预估的53 400万吨高出3 400万吨)。但开工率却在大幅度的降低,由2004年的92%下降到2009年的72%,这其中蕴含的产能过剩问题不言而喻。

  2.“铁本事件”剖析

  江苏铁本钢铁有限公司(以下简称“铁本公司”)是一家民营企业。出于发展需要,公司在2002年拟扩大生产规模,增建一个占地2 000亩、投资10—20亿元、年产200万吨的宽厚板项目,资金来源主要依靠自有资金。但是,在项目发展过程中,受到当地政府的强烈鼓动和全力支持,其中包括巨额的土地资本利诱、大量的银行贷款甚至违规的项目审批等,使得这一项目最终膨胀为总投资106亿元人民币、规划用地5 988亩的巨型项目。

  在“铁本事件”中,涉及项目审批、环保以及土地供给等多方面的问题。就审批而言,钢铁项目属于国家宏观调控的重点产业项目之一,有一套较为规范的审批机制,项目达到一定规模,地方政府是无权审批的,而必须由上级职能部门审批。按照投资规模和审批权限,该项目是应该报国家发改委审批。为了可以在地方政府的权限内获得批准,铁本公司将整个项目拆分为22个项目,分别向地方政府职能部门报批;之后为了办理土地等相关手续,又将整个项目分成14个基建项目来实施。本应报中央政府有关职能部门审批的巨型项目,就这样在铁本公司和当地政府运作下,顺利地通过了审批。就环保而言,钢铁项目属于高污染的项目,在对该类项目的审查中要特别注意评估其对环境的影响。铁本公司的焦化项目就属于会对环境造成污染的项目,是环保部门审查的重点。这样一个巨型项目,应该上报原国家环保总局对其环境影响评价报告进行审批。在将项目拆分后,当地环保部门均参与了这些项目的环保预审,并予以通过。在土地征用方面,不仅存在审批上的违规操作还涉及土地出让价格的问题。在铁本项目中,土地的名义出让价格为11万元/亩,而当时土地的市场价格为每亩40万元左右(实际上,地方政府收取的地价款远远小于名义上铁本公司应支付的地价款)。以铁本项目实际占用土地6 541亩计算,地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18.9—26.2亿元的投资补贴[4]。

  在财政分权体制下,地方政府具有一定的财权、事权,为了提高地方经济增长速度,增加地方财政收入,地方政府官员不但在在自己的权限内,通过各种可以采用的手段招商引资,而且会创造权利(可以称为地方政府“权利创造”现象)吸引投资者进行投资,并且特别青睐像钢铁这样的能够明显影响地方经济和财政收入的大型投资项目。铁本项目就是地方政府创造权利鼓励投资建设项目的典型案例。本来,铁本公司只是利用自有资金增建一个年产200万吨的宽厚板项目,在地方政府及其官员的“利诱”下,变成了一个用地扩大3倍、投资扩大5—10倍的巨型项目。根据我国的投资管理体制,地方政府没有审批这么大规模的项目的权利,地方政府与企业共谋,创造审批权,通过把项目拆分成若干个小项目进行批复。实际上,许多屡屡出现产能过剩的行业的项目就是在有限理性(有时甚至是非理性)的地方政府与有限理性(有时甚至是非理性)的企业的合谋下投资建设的。

  在财政分权体制下,地方政府有着十分强烈的欲望,吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资,形成严重的地方产业结构的同质性,从而导致了我国部分行业产能过剩问题愈发严重,并且不会在短期内得到很好的解决,而只能通过宏观调控尽力缓解产能过剩的进一步扩大。

  四、政策建议

  本文通过对钢铁行业的实证研究,分析了在财政分权背景下,我国部分行业产能过剩问题,并据此提出政策建议。

  1.进一步完善财政分权体制

  1994年的财政分权体制改革,旨在调动中央和地方的积极性以及加强中央的宏观调控能力;发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用,促进经济和社会的协调发展,实现共同富裕;实现公平税负,促进平等竞争;体现国家产业政策,促进经济结构的调整,促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高等。但是,在体制改革和进一步完善的过程中,由于政策制定和具体实施上的问题,使得这种财政分权制度也出现了弊端,如加剧了地方政府间的竞争;刺激了地方政府深度参与经济,大量招商引资;中央政府的宏观政策不能很好的得以执行;重视工业发展,轻视了社会经济平衡发展;各地方产业结构趋同,部分行业产能过剩问题严重等。

  要继续保持我国整体经济快速、健康、稳定的发展,保证中央整体经济政策的充分贯彻执行,就需要进一步改革我国的财政分权制度,使之与目前的社会经济发展更好的融合,理顺地方政府与中央的利益分配关系,明晰风险责任关系,促进经济的全面发展。可以考虑在现行的财政分权体制下,建立弹性的转移支付制度,对经济增长速度较慢,但追求社会经济平衡发展、促进技术创新、注重环境保护、生态平衡和关注民生的地方政府,加大转移支付的力度。

  2.加强相关部门监管力度

  完善财政分权体制,杜绝地方政府滥用权力和“权利创造”行为,保证产业结构趋于合理,离不开相关部门的相互配合、监督管理,主要包括环保部门的把关、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。

  近年来,重视经济发展和人类活动对环境的影响,已成为世界的共识,这也是人类社会进步的标志之一。那种不计环境代价而盲目上马的项目势必会遭到谴责和淘汰,只有兼顾经济、环境和人类发展的项目,才是有利于推动社会经济全面发展的项目。为了加强地方环保机构监管的权威性和有效性,需要理顺环保部门的隶属关系,改变地方环保机构隶属地方政府为垂直管理。从金融管制方面来说,在我国以直接融资方式为主的背景下,大型投资项目对贷款有近乎膨胀的需求,规范化的审批程序,有利于对投资项目的审慎决策,能够有效地抑制产能过剩行业投资项目的实施;也可以借鉴西方金融机构的成功经验,采用灵活的贷款定价机制(需要配套的金融体制改革),抑制产能过剩行业投资项目的实施。进一步改革和完善土地管理制度,有利于我国对整体土地用途的规划,有利于对投产项目类型的管理以及创造公平的竞争环境。主要的改革方向是进一步明晰土地产权,依靠公众监督,来杜绝违法征地、违规用地等行为。

  3.完善政绩考核体系

  在财政分权背景下,地方政府独立的利益主体地位日益突出,该地区的GDP增长状况以及财政收入情况,几乎成为了地方政府和官员们唯一关心的指标,从而加剧了地方政府行为的异化,导致了片面的鼓励投资,形成比较严重的产能过剩问题。在西方国家,地方政府官员政绩的好坏主要由该地的选民进行评价,因此,Tiebout早在1956年就提出了“用脚投票”理论,即人们可以通过在地方间的自由流动,来选择自己最偏好的税收和公共服务组合以达到自身效用的最大化。而地方政府为了避免本区域内有税收创造能力的居民流失,会竭力地提高财政的运行效率、提高公共产品供给的满意程度[5]。我国的政治制度与西方国家不同,但可以借鉴其实用的理论和成功的经验,来完善我国现行的政绩考核体系。

  目前,得到普遍认同的观点是:以GDP为主要考核指标的政府官员政绩考核体系,是导致产能过剩加剧的重要因素之一。所以,在制定一系列抑制产能过剩的政策的同时,中央政府应重新设计对地方政府的激励和考核机制,让其退出GDP竞赛,引导地方财政资金更多地投向民生领域,促进地区社会经济平衡发展,真正建设公共服务型政府。并且要加强公众对政府公共服务能力和满意度的反馈调查,以此来监督地方政府行为,抑制低效率、高污染、高能耗项目的投资,降低财政分权制度对产能过剩的影响程度,防止部分行业产能过剩问题的加剧。

  4.深化投资体制改革,发挥市场配置资源的基础性作用

  在财政分权体制下,无论是出于对增加地方GDP、财政收入还是官员晋升机会的考虑,地方政府都有着强烈的动机干预企业的投资行为,使得企业并没有完全从市场需求的角度来审视自身的投资行为,从而违反了市场发展的客观规律,造成了部分行业产能过剩的状况。在政府的干预下,企业获得了极大地激励,不断扩建、增建项目,使得部分行业特别是对地方GDP和财政收入有显著贡献的行业产能过剩问题尤为严重。因此,深化投资体制改革,切实实行政企分开制度,充分发挥市场配置的基础性作用是削弱体制性因素对产能过剩影响的重要环节。在改革过程中,要引导企业依靠自身的实际情况做决策,使企业能够成为自主决策、自主投资、自我约束、自担风险的真正的市场主体,逐步消除负外部性对投资行为的影响,具体措施包括减少政府特别是地方政府对市场的直接干预,创造公平、合理的投资环境,充分发挥市场配置资源的基础性作用,依靠市场自身的竞争力推动产业结构的调整、促进经济可持续发展等方面。通过这些改革措施来降低体制性因素对经济发展的影响程度,以达到缓解部分行业产能过剩状况的目的。

  5.创新政府干预方式

  缓解部分行业的产能过剩问题,除了依靠市场自身的调节作用外,政府也应当适时、适度地加以引导。目前,地方政府对企业投资行为的干预,主要是通过给予企业土地优惠政策、信贷支持以及环保审批等方面,直接干预投资项目的运行。这种直接的干预行为,严重影响了企业对自身投资行为的判断,违背了市场经济运行的客观规律,妨碍了相关行业甚至是整体经济的正常发展。缓解产能过剩问题、促进经济的健康发展,应以尊重市场经济的客观规律为主,依靠市场的自身调节和资源配置的基础性作用,来调整产业结构、优化产业升级。但是,仅仅依靠市场自身的这种调节能力还不足以引导整体经济的稳定发展,体制性产能过剩问题的解决离不开政府的政策引导和支持。因此,改革的重点并不仅是地方政府退出对企业投资行为的干预,而是转变、创新政府的干预方式,由直接的干预企业投资行为,转变为间接的引导,使企业掌握更准确的市场信息,更好地结合市场和自身的实际情况,制定科学、合理的投资策略。

  创新政府干预方式,要求中央政府制定科学合理的宏观经济政策、科学严谨的长远发展规划(如新兴能源产业发展规划等)、建立明确的行业标准、规范等,并且保证执行效率。地方政府应从建立良好的市场环境、创造公平的投资环境、鼓励企业的技术创新、严格控制企业的污染程度以及提高政策执行力度等几方面入手,通过对市场环境、投资环境以及法律环境的不断完善,将地方政府直接干预企业行为的方式,转变为间接对企业的投资行为产生积极的影响,以此来达到缓解我国部分行业产能过剩的目的。

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